禁毒研究 | 寻求制度霸权—美国与"联合国毒品滥管制基金"的创设(1970-1990)(下)
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原刊于《医疗社会史研究》2016年6月第1期，如需转载，请在本号后台留言或发送电子邮件。篇幅所限，本文仅为文章下半部分，注释从略。
文 |张勇安
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美国与基金组织的人事调整
不仅在基金的创立和运作过程中，美国的影响随处可见，即便是在基金组织机构设置和人事安排上，它也积极地施加影响。这既包括因美国政府对于舒尔曼以秘书长私人代表的身份负责基金的实施颇为不满，进而推动把基金领导者的“秘书长私人代表负责制”变更为“执行主任负责制”，还包括它全面干预安排曾经担任国务卿麻醉品事务特别助理哈维•韦尔曼（Harvey R. Wellman）进入联合国毒品滥用管制基金，担任副执行主任（Deputy Executive Director），直接插手基金的管理与运作。同时，它还积极地影响毒品滥用管制基金主任的任命。
基金特别助理阿内森（Arneson）的离任，为美国政府提供了安排“自己人”进入基金管理层的良机。国务院开始积极提名和推荐韦尔曼作为候选人来补缺，但同时提出，他的职位要高于特别助理，担任副执行主任。1974年4月，美国常驻联合国代表斯卡利同联合国副秘书长乔治•戴维森（George Davidson）谈到这一问题时，戴维森表示他将尊重马滕斯的意见。随后，为了能够让马滕斯同意美国政府建议的人选，美国政府展开了系列施压和游说活动。
5月2日，万斯在联合国总部就该问题同马滕斯进行了一次长时间的交流，万斯强调新任命的官员“必须有个副执行主任的头衔及职位，这样才能有效地工作”。马滕斯对此表示同意，但他“认为基金助理的职位不应高出麻醉品司的助理，当然也不应同执行主任同一级别。他提醒道，D-1的级别应比较合适。万斯随后确认了马滕斯可以接受的职位。尽管戴维森同意提名韦尔曼，马滕斯也同意提名及给予副主任的头衔。然而，晚至6月中旬，美国驻日内瓦的代表团仍没有收到来自马滕斯批准任命和推荐韦尔曼的消息。美国国务院认为，代理执行主任马滕斯批准和积极向联合国人事部门推荐是唯一可以要求迅速推进任命程序的关键因素之一。6月19日，国务卿基辛格致电美国驻日内瓦代表，要求他们同马滕斯协调，敦促其尽早批准和推荐。
考虑到马滕斯将在6月27日至7月21日离开日内瓦，6月21日，美国驻日内瓦代表致电国务院表示，尽管马滕斯对于任命一名副执行主任并无异议，建议国务院应鼓励联合国负责招募新人的主管韦伯（Webb）尽早给马滕斯发出电报，正式建议其提名韦尔曼为候选人。为确保无忧，马滕斯的批准也会尽快收到，他们也会跟进此事。
韦尔曼推荐和任命的拖沓也并非事出无因，因为信息的不对称甚至导致了对韦尔曼头衔的不同理解。尽管戴维森和马滕斯都同意韦尔曼的任命及给予副执行主任的头衔，然而，国务院获悉联合国正在考虑给予韦尔曼特别助理的职位。国务院认为任命韦尔曼为副主任职位对加强基金组织是必要的，通过改革基金的职能从而令其更为高效。该组织发展到现在与阿内森担任特别助理时大为不同，它需要一位有经验的副主任以帮助执行主任。同时，国务院强调，作为现在毒品流行的主要受害国，以及作为基金时至今日总金额80%的捐赠国，美国政府在确保联合国毒品滥用管制基金拥有强大的工作人员以达成其目标上拥有特别的利益。所以，国务院对于戴维森和马滕斯关于韦尔曼任命约定的执行情况非常重视。鉴于此，国务卿基辛格致电美国常驻联合国大使：“我们希望代表团能够接触联合国合适的官员就此事进行游说，以确保问题得到满意的解决，积极推动韦尔曼作为联合国毒品滥用管制基金副执行主任的职位”。希望约定能够加速完成以批准他在9月初履新。
7月18日，美国驻联合国安理会大使威廉•班尼特（William Tapley Bennett, Jr）和美国常驻联合国代表积极敦促戴维森加速推进韦尔曼的任命事宜。戴维森表示在该周早些时候他已经指令联合国的人事办公室立即着手办理把韦尔曼任命为D-1级职位的工作，但他的指令因某些原因一直被曲解，包括在发布职位空缺时也搞错了。他再次确认韦尔曼的头衔将是联合国毒品滥用管制基金“副执行主任”，但他不会再担任麻醉品司的助理主任。
与此同时，荷兰驻德国大使雅各布斯•德贝吾（Jacobus De beus）预计1974年从荷兰政府退休。德贝吾是联合国秘书长库尔特•瓦尔德海姆（Kurt Waldheim）的老朋友，新近在慕尼黑同戴维森会晤时讨论了他对联合国毒品滥用管制基金的职位有兴趣。随后，戴维森在海牙同荷兰外交部部长讨论了这一问题，荷兰外交部部长表示支持德贝吾。戴维森并没有立即对德贝吾作出评价，而是表示会研究此事。对此事，班尼特也颇为关心，因他担心此事会对韦尔曼的任命产生影响。对班尼特的担忧，戴维森明确表示，韦尔曼的任命不会因此而被拖延。同时，戴维森指出，德贝吾难题将会涉及马滕斯，照他看来，马滕斯可能会离开联合国而不是放弃联合国毒品滥用管制基金的职位，以及归还麻醉品司主任的职位。显而易见，如果德贝吾进来，马滕斯就会出局。
UNDOC2016年主办的主题活动“Listen First”
同期，联合国秘书长瓦尔德海姆征询了美国政府关于任命德贝吾担任联合国毒品滥用管制基金主任的可能性。国务院认为基金主任“在联合国重大的毒品管制努力中扮演关键性角色”。因此任命新的执行主任必须考虑到以下两点：一是要有足够的水平能够从政府的高层谋求到给予基金的捐赠；二是新的主任应是位富有想象力、积极主动和高效的管理者。为了保证新的主任能够满足以上两点要求，7月23日，基辛格致电美国驻海牙、波恩、联合国纽约总部及日内瓦的大使馆，要求对德贝吾的能力作出评价。
8月1日，美国驻德国大使馆回复道，德贝吾是位非常能干的外交家，同时对于欧洲和世界政治有深度的理解，尽管难以断定他的管理是否高效，但就其领导的荷兰驻波恩的大使馆来看，运作是良好的。他们还强调，德贝吾的太太是位美国人。
8月2日，美国常驻联合国大使斯卡利致电国务院指出，对于德贝吾，他们并没有明确的答案，但斯卡利指出，联合国秘书长瓦尔德海姆收到了来自荷兰外交部的信件，信件咨询联合国是否要求德贝吾在联合国任职，瓦尔德海姆表示，就其接触而言，马滕斯主要是个技术专家，而不能解决担当基金主任的事务。因此，斯卡利认为，如果任命了德贝吾，马滕斯会离任，但清楚的是，如果没有遭到来自美国的强烈反对，秘书长会与德贝吾共进退。对此，斯卡利要求国务院给出指令。
8月6日，国务卿基辛格在致斯卡利的电文中指出，国务院一直在敦促联合国毒品滥用管制基金能够加强对人力资源、项目以及项目的评估，以为寻求到更多的资金并能够打造一个更为高效的进行国际管制毒品滥用的工具。但现在断言已经采取的行动或即将采取的行动是否已经足以能够达成其目的还为时尚早。然而，如果秘书长认为任命德贝吾将有助于联合国毒品滥用管制基金，国务院希望秘书长能够特别考虑到两点：一是德贝吾的任命不会有损联合国毒品滥用管制基金主任行动的迅速和高效；二是德贝吾任命的时间。其中主要涉及在土耳其通过废除罂粟种植禁令之后，国际组织包括联合国毒品滥用管制基金正在工作，以确保土耳其能够建立有效的管制体系，从而能够应对其重新恢复鸦片生产带来的问题。因联合国毒品滥用管制基金正在向土耳其派出代表团来帮助控制这一问题，美国政府把这一努力视为最为优先的行动，因此希望任命能够公布，如果做出的话，将会是同步的，不会妨碍代表团有效工作。
8月7日，美国驻日内瓦联合国机构的代表致电国务卿基辛格，基于马滕斯现在的表现，他们向秘书长建议应找人取代联合国毒品滥用管制基金的执行主任。实际上，如果希望接下来的数个月时间里能有足够的起色，包括在基金的筹措和项目的开发及执行，新的执行主任应尽早担负起基金的领导之职。未来马滕斯也可能不希望继续担任麻醉品司的主任，对美国而言也不会有负面的影响。尽管他们也承认没有直接的信息能够判断德贝吾是否符合国务院提出的两点要求。但他们注意到韦尔曼将作为副执行主任来支持管理和政策制定，德贝吾也可同秘书长沟通而被后者接纳，这也是积极的因素。
在美国政府的积极推动之下，韦尔曼被任命为基金的副执行主任。11月5日，国务院致电美国驻日内瓦、联合国纽约总部、安卡拉、贝鲁特、伊斯兰堡、喀布尔、新德里、加德满都、曼谷、仰光、万象、科伦坡等国际机构和国家的大使馆，通告“韦尔曼（美国公民）已经被任命为联合国毒品滥用管制基金的副执行主任，并于11月1日生效”。他将在基金的总部日内瓦工作。
而经过一系列的商讨之后，美国最终对提名荷兰人德贝吾担任基金的执行主任表示支持。9月29日，联合国秘书长瓦尔德海姆宣布了这一任命，并于10月1日起正式生效，接替1973年4月担任基金代理执行主任的马滕斯。自此，联合国毒品滥用管制基金第一次有了固定的执行主任。而同马滕斯既是麻醉品局主任又兼任基金的代理执行主任不同，麻醉品司主任另外任命不同的人担任。
基金在德贝吾的领导下，开展了一系列的工作，包括帮助土耳其根除鸦片进入非法市场，资助缅甸和泰国的鸦片替代种植项目，帮助阿富汗政府培训禁毒执法官员等，基金募集的资金从1976年的390万美元增加到1977年的800８万美元，而美国捐赠的比例从原来的80%降到50%，捐赠的国家数从40个增加到75个，而且基金还考虑把主要资助东南亚的项目向资助拉美项目拓展。然而，这些成绩并没有消除来自美国国会的抱怨，特别是来自众议院麻醉品滥用和管制特别委员会主席莱斯特•沃尔夫（Lester L. Wolff）的批评，这些因素可能是导致德贝吾最终去职的更重要原因。
1977年10月27日，美国国务院国际组织事务局乔治•达利（George Dalley），美国驻联合国麻醉品委员会代表玛西娅•法（Mathea Falco），联合国秘书长瓦尔德海姆、副秘书长戴维森等人在联合国秘书长办公室举行了会议，法尔科通报了美国国会对于联合国毒品滥用管制基金领导层的强烈批评。这些批评直指管理的缺陷和缺少切实可行的项目。同时指出美国不能继续支付80%的捐赠。因此，任命更有能力和适合的人选来取代德贝吾是非常重要的。与以往不同，她直接提议两位美国人来担任此职：一是美国驻缅甸大使戴维•奥斯本（David Osborne），二是莱斯特•沃尔夫众议员。但是，她的提议并没有得到热烈的响应。秘书长瓦尔德海姆指出，找到一位合适的人选非常困难，同时指出联合国还没有决定谁来取代德贝吾，但他个人认为德国前驻法国大使西基斯门•冯•布劳恩（Sigismund von Braun）或许可以。达利则指出，尽管冯•布劳恩是位非常有能力的外交家，但担心他没有从事麻醉品工作的经验，他认为比较合适的人选是瑞典的卫生部长布罗尔•瑞克斯德（Bror Rexed）。然而戴维森则认为，在任命德贝吾前实际已经提名推选瑞克斯德，但无论是瑞典政府还是他本人反应都不积极。无奈之下，会议决定请秘书长就此事同美国政府和国会的代表保持密切联系。
表１联合国毒品滥用管制基金领导者一览表
但是，来自美国国会的压力并没有因此而减弱。1978年1月16日，卡特总统特别助理彼得•伯恩（Peter G. Bourne）致信德贝吾，因为基金之事，美国政府在华盛顿面临“非常艰难的政治局势”，他和美国驻联合国麻醉品委员会代表法尔科有时不得不面临“非常强大的压力”。2月22日，德贝吾在复信中不无遗憾地指出，正是这些原因致使他被取代，而且“这样的压力显然起到了决定性的作用”。3月，瑞克斯德被任命为基金执行主任。尽管他在1979年就到了退休年龄，然而，他担任这一职位一直到1982年，随后意大利人朱塞佩•迪詹纳罗（Giuseppe Di Gennaro，1982—1991）接替他担任执行主任。随着基金1990年被并入到新的机构，他也成为基金最后一位执行主任。
肆
基金拨款与美国府院之争
自联合国毒品滥用管制基金设立以来，因为资金来源的不均衡，美国国会作为资金拨款机构对此一直颇有微词。甚至以削减拨款向基金的管理层和其他国家施压，希望能够扭转这种状况。尼克松执政后期，特别是在尼克松因“水门事件”而离开白宫之后，美国国会开始越来越多地介入外交事务，行政机构和立法机构在基金捐赠问题上的分歧也越来越突出。
1975年9月，美国国内毒品滥用问题委员会特别行动小组在提交给福特总统的《毒品滥用白皮书》中指出，联合国毒品滥用管制基金已经协助给予整个联合国的禁毒项目以能量。它对于呼吁国际社会注意到毒品问题是个实实在在的世界问题而不单是美国的问题多有助益。而且，在那些需要从多边获得资助来进行禁毒的国家来说，基金本质上就是对美国双边禁毒努力的重要补充。特别行动小组指出，截至1975年9月，美国捐赠额已经占基金总额的80%，国会对使用美国纳税人的钱来给基金做出如此大份额捐赠的关注是正当的。因此，特别行动小组也同意，需要更加积极和富有想象的资金募集计划，来专门针对其他国家政府的领导者，可能会从这些国家获得更多的捐赠。但是，特别行动小组也明确申明，在希望其他国家做出更多捐赠的同时，因基金优先资助的地区是土耳其，这直接关涉美国的减少毒品供应的努力，就此而言，美国继续支持资金直接关系到美国的国家利益。
《毒品滥用白皮书》随后提交美国政府各相关机构进行评议，财政部助理部长戴维•麦克唐纳（David R. MacDonald）建议，能够扩大基金财政资源的方法是，通过增加联合国其他国家的捐赠而不是依赖美国政府的捐赠，以确保捐赠的均衡。同时考虑到基金的有限资源，美国驻世界各国的大使应鼓励各国合并鸦片、古柯和大麻种植区域的开发计划和项目，如果这些项目符合国际金融机构的条件，应让这些项目申请国际金融机构的经济或者乡村开发援助项目。这样，将会解放基金的项目或让其更着眼于长远的项目，让基金和美国政府能够着眼于更迫切和更划算的项目。
国际毒品管制内阁委员会（CCINC）指出，为了鼓励能够募集到更多的资金，他们已经把国会对美国向基金捐赠的不均衡性的关注转达给基金的管理层。但他们强调，基金最重要的捐赠是促使土耳其政府接受基金专家的建议，实施罂粟草计划。联合国基金在土耳其取得的成绩，是美国或其他任何国家的双边合作所达不到的。撇开基金的其他项目不说，单就此而言就证明美国的捐赠是符合国家利益的。当然，他们也认识到，基金的管理层必须提高资金的募集效率，从美国以外的国家募集更多资金，这样，基金才能成为一个切实可行的国际组织。
国务院则建议，美国政府应继续支持基金，基金本质上是美国毒品管制努力的组成部分，美国应避免采取一些行动削弱其有效性。如果美国削减或限制财政支持，以等待更为成功的资金募集，基金不久就会停止运转———将会对美国造成巨大的伤害。基金成功地令土耳其的禁毒政策转向罂粟草计划，这对美国达成其目标至关重要，这一计划的成功得益于美国长期的慷慨支持。为了消除国会和行政机构之间的分歧，国务院一方面把国会对美国向基金捐赠不均衡性的关注转达给基金的管理层，敦促新上任的基金执行主任德贝吾积极地从其他国家募集财政支持。同时国务院将会继续同基金的管理部门保持密切合作，继续鼓励其他国家捐赠。1976财政年度，国务院已经要求国会拨款500万美元作为美国向基金的捐赠。国务院也已经给副总统提供了关于基金活动的信息，希望其能够同参众两院的拨款小组委员会的委员讨论基金的重要性。
美国毒品管制局其间也专门对美国政府持续支持和参加基金的利弊进行了分析。其有利的方面主要表现为：第一，基金为美国实现其国际毒品管制的目标提供了一个非常有价值的工具，因此值得美国支持。这主要体现在三个方面：一是它所支持的诸多项目让国际社会意识到毒品滥用是个世界性问题而不单纯是美国的问题，所以它非常有助于美国同其他国家建立或维系双边的合作项目；二是它在推进诸如红花罂粟研究、世界卫生组织流行病学研究和加强国际管制机制等国际合作方面发挥着不可替代的作用；三是它已经在诸如土耳其和阿富汗等无法推进双边合作项目的国家或地区取得了进展。第二，美国必须公开明确继续支持通过国际合作来打击非法毒品贩运的势头。因为缺少美国的支持将会被解释为美国对世界性毒品滥用问题（与美国的问题相对应）缺少兴趣，也会因此而拖累进行中和计划中的项目，削弱基金。当然，毒品管制局注意到基金有其弊端，诸如并非所有的基金项目都让美国直接受益，基金的领导层在获取其他资源方面显得力不从心。但其明确指出，美国政府应该继续支持基金。
表2 国际社会向联合国毒品滥用管制基金捐款统计
单位：美元
资料来源：”United Nations Fund For Drug Abuse Control, Status of Cash Contribution Pledged or Received as at 15 September 1976,”RG 170 Records of the Drug Enforcement Administration [DEA], 170-89-0021, National Archives, College Park, MD.
然而，参议院拨款委员会对外行动小组委员会（Subcommittee on Foreign Operations）就1976财政年度国际麻醉品管制项目举行听证会时，批评联合国毒品滥用管制基金长期以来过于依赖美国的捐赠。对此，国务院也表示同意，然而，国务院必须获得拨款，才能在1976年2月召开的麻醉品委员会第四次特别会议上宣布新的捐赠。因此，1976年2月12日，时任美国国务院国际麻醉品事务高级顾问和协调员谢尔登•万斯致信对外行动小组委员会主席丹尼尔•井上（Daniel P. Inouye），试图游说参议院继续支持美国政府的捐赠行动，因为“基金的工作对于美国减少非法麻醉品贩运到美国的全国性目标至关重要，它代表了美国的国家利益，因此要确保联合国基金能够继续有效运作”。
可以看出，府院之间关于基金捐赠的争论主要集中于美国的拨款是否物有所值，基金捐赠的严重失衡遭到负责拨款的国会的越来越多的质疑，事实上这种质疑的前提是美国捐赠所占比例大而其他国家小，而没有把美国向基金的捐赠放在美国毒品战的总花费上加以考虑。而行政部门则把美国的捐赠放在其发挥作用方面加以考虑，积极游说国会拨款。最终，经过多方的协商和沟通，参议院拨款委员会决定1976财政年度暂不对针对基金的拨款做出限制，但难以保证下一年是否会做出限制。5月9日，国务卿基辛格致电美国驻日内瓦代表团，请他们通知德贝吾或韦尔曼，美国政府预计向基金捐赠300万美元，其中6万美元将用于帮助麻醉品司来研究减少非法麻醉品需求。
为了推进基金的工作，同时能够了解基金的运作和效用，国会开始进一步介入基金的相关工作。1976年11月，莱斯特•沃尔夫、本杰明•吉尔曼（Benjamin A. Gilman）和詹姆斯•朔伊尔（James Scheure）一行三人访问了设在瑞士日内瓦的联合国毒品管制组织总部，了解基金的实际动向。该代表团评估了联合国的禁毒活动，特别是评估了禁毒基金的工作。随后在同联合国高官举行的会议上，他们着重强调了基金分配的不均衡性，指出仅美国和加拿大两国就占基金捐款总额的85%，这种不均衡性令基金丧失了它作为联合国的独立武器的可信度。而且他们提出，如果基金的这种不均衡性继续下去，美国国会有可能减少拨款。作为日内瓦之行的结果之一，特别委员会强调美国需要更仔细地监测麻醉品委员会的会议和活动，从世界范围内寻求增加对基金的支持，同时建议，建立一个特别工作组研究美国在联合国毒品管制中所扮演的角色。
翌年2月，借参加麻醉品委员会会议的机会，吉尔曼和朔伊尔再次访问日内瓦，其间，他们拜会各国和国际机构的代表，积极推动国际社会给予委员会工作，特别是给予基金更多支持。
其中，2月11日，在麻醉品委员会讨论联合国毒品滥用管制基金年报之时，吉尔曼议员发表了演讲，他指出，麻醉品委员会需要在更大范围、更为均衡地为世界麻醉品问题及其解决分配财政负担。他表示，美国国会非常关注麻醉品委员会的工作以及日益严峻的世界非法麻醉品贩运和毒品滥用问题，“毒品问题不是任何一国独有的问题———麻醉品问题是世界范围内的问题——它是一种正吞噬所有我们社会生存之本的痼疾。但仍有那么多的人、那么多的国家对此置若罔闻,未能管束这一至关重要的问题。”在他看来，向基金的总捐款额仅2300万美元不足以代表大多数的国家已经把毒品滥用作为紧急和需要关注的问题。他批评道，世界上一些债权国甚至没有提供一些象征性的捐助，据他统计，麻醉品委员会三分之一的委员国没有捐助过一分钱。他特别强调，希望麻醉品委员会能注意到来自美国国会的意见——但这仅是冰山一角，美国国会内部有一种更深层的和更强烈的感觉，国会甚至有可能因为美国负担的过于不均衡而减少对联合国基金的拨款。可以说，吉尔曼的发言一定程度上代表了美国国会的意见。
而美国众议院麻醉品滥用和管制特别委员会在经过调查之后，更是对基金的管理、运作乃至麻醉品委员会的工作提出了诸多批评。第一，没有能够充分地向捐款国就基金工作的进展情况做出说明；第二，没有能够向捐款国就以下情况做出恰当的说明，如果没有基金，就无法在发展中国家开展周详、有效和综合的禁毒项目，也无法应对大规模毒品滥用、毒品生产和贩运的挑战；第三，他们没有动员世界上那些急切需要从西方的捐款国家获得援助的发展中国家，让他们向捐款国家发出信号，这些援助不仅受到欢迎，而且也是他们解决毒品问题的先决条件。
特别委员会指出，整个国际毒品管制组织需要新的行动和强有力的领导。基金的领导地位不应被降级为外交上的退役者。这对于基金、受人尊敬的捐助国，或者更重要的是对那些急需有效帮助的国家而言都是不公平的。这一组织需要领导层动员发达世界的资源来有效而综合地打击毒品滥用。对美国来说，有必要领导把极其合适的人放在能够担当世界毒品管制努力主要职责的位置上，这些人不仅要有能力，而且要有精力提供全职的强有力且富有想象力的国际毒品管制机构的领导工作。联合国毒品滥用管制基金和麻醉品委员会最明显的问题涉及不断增加的国际参与和资助以及捐赠的均衡性。同时，基金没有能够吸引广泛资金资助将产生这样一种印象，即联合国毒品滥用管制基金是美国的产物。
诚然，特别委员会最为不满意的还是国际社会在财政捐助和道义支持上的不均衡性。作为国际禁毒行动的重要组成部分，如果要维系它的重要地位，必须有更多的国家认识到麻醉品滥用显现出来的普遍威胁。报告呼吁，联合国麻醉品管制努力的未来处于危机之中，现在是行动起来的时候了。
但对于这些批评意见，联合国毒品滥用管制基金并不敢苟同。1977年5月5日，基金执行主任德贝吾致信吉尔曼议员指出，在基金项目活动的最初阶段，主要的考虑是同各受资助国家的卫生部或司法部合作解决毒品问题，因为最初的设想是毒品滥用主要是卫生或执法问题。然而，在项目执行过程中，基金越来越意识到工作的重要方面应放在努力减少毒源国，例如土耳其、阿富汗、巴基斯坦、缅甸和泰国的毒品供应上，特别是鸦片和其衍生物上。基金同土耳其政府合作建立和维系土耳其的罂粟种植系统，能够让农民继续生产罂粟，但不会提取出任何鸦片，其结果是，现在土耳其在近两年已经不再是非法鸦片市场的供应国。这一项目共投资约400万美元，其中约300万美元是来自美国政府的捐助，但这些资助还不到美国1972年为土耳其根除罂粟种植而支付的3500万美元的十分之一。德贝吾也注意到，如果没有为贫穷的种植农提供可供选择的、更好的维系生计的方式，就不能简单地强迫其停止种植罂粟。所以，基金在南亚实施的作物替代项目———同样将在拉美实施古柯替代——更多的是以发展援助为特征，使用发展援助基金来支持“农作物替代和社区开发项目”是合理的。德贝吾强调，“现在的情况是基金和基金资助大多数的项目主要依赖于美国的支持，如果美国撤出其支持，将意味着所有进行中和将来可能开展的项目全部会失败”。
利比里亚国家禁毒队在焚烧毒品
吉尔曼等人注意到，1971—1977年，美国、挪威、加拿大和日本四个国家向基金的捐赠达近3000万美元，约占捐赠总额的87%，而其中美国捐赠2200万美元。这种不均衡性必须加以改变，其意图是希望借此迫使其他国家做出更多的捐赠。1979年，沃尔夫再次向国会提出把美国向基金的捐赠限制在基金预算的25 %以内。8月，美国国会通过了这一修正案，并决定从1980年起施行。
国会的施压不仅导致德贝吾去职，而且令新上任的基金执行主任瑞克斯德颇为担忧。1979年8月15日，他致信联合国秘书长陈明了他的想法。9月21日，瓦尔德海姆在复信中指出，希望能够同美国官方就双边捐赠做出解释，同时要阐明执行主任正在寻求其他国家的支持和拓宽捐赠渠道，增加联合国毒品滥用管制基金的资金。但是，美国国会的行动已成定局，在短期内不可能做出调整，美国政府向基金的捐赠额度受到了一定的限制。但随着越来越多的国家向基金做出捐赠，捐赠总额在逐年增加，与此同时，基金管理和项目实施的经验日益丰富，其成效也逐步显现。在继续支持东南亚、土耳其和西南亚项目的同时，开始支持南美洲安第斯地区的古柯根除。这些项目的成功也得到了美国政府的支持，美国国会也逐步认可了基金的实施成效。
到1990年，联合国大会决定将原负责禁毒工作的三个机构——麻醉品委员会下属的麻醉品司、国际麻醉品管制局秘书处和联合国毒品滥用管制基金合并为一个统一的机构，翌年１月正式成立“联合国国际毒品管制署”（UNIDCP）。1997年11月，联合国国际毒品管制署与国际犯罪预防中心（Center for International Crime Prevention）合并，组建新的“联合国毒品管制和犯罪预防办公室”（UNODC），成为新的全球打击非法毒品和国际犯罪的领导机构。2002年更名为联合国毒品和犯罪办公室（UNODC）。联合国毒品滥用管制基金开始以新的身份发挥其作用。
结语
联合国毒品滥用管制基金的最初动议并不是来自美国政府，而且美国政府对于这一提议起初并不看好，但是，美国政府积极推进的通过双边合作根除全球麻醉品非法生产、减少麻醉品供应的努力，不仅投资巨大而且收效同预期也相去甚远，这在美国资助土耳其根除罂粟种植问题上表现得尤为明显。有鉴于此，一方面美国积极倡导以北约现代社会挑战委员会、联合国等国际组织为平台的多边合作，同时逐步意识到通过建立专项基金的方式，或许可以借助国际社会分担禁毒给美国政府带来的财政压力，实则也暗合了“尼克松主义”的要求，还可以建立新的多边合作平台，减轻土耳其和其他麻醉品生产国的逆反心理。正是这种可能的复合效果促使了尼克松政府开始积极支持建立新的禁毒基金。
遗憾的是，美国政府对于禁毒资金募集的难度估计不足，以为通过本国的示范作用，在国际社会振臂一呼，禁毒基金就可以滚滚而来，特别是20世纪70年代中期的能源危机更是令基金的募集工作雪上加霜。正是这些因素造成基金设立的最初数年间，来自美国政府的捐赠常常占基金总额的五分之四，甚至有时更多。为了改善基金来源的不均衡，美国政府一方面积极游说国际社会进行捐赠，另一方面不断向基金的管理层施压，甚至频繁更换基金的领导层，包括直接委派美国自己的官员参与其间。而自尼克松政府后期以来，美国国会越来越多地介入外交事务，给行政机构造成了诸多的外在压力，迫使行政机构不断地向基金管理层施压，敦促国际社会采取实际行动支持全球禁毒合作。
尽管基金管理和项目实施过程确实存在一些问题，但其取得的成效实不容轻视。美国政府也承认，基金不仅协助给予整个联合国的禁毒项目以能量，而且让国际社会注意到毒品问题是个实实在在的世界问题而不单是美国的问题。对美国来说，更为关键的是，土耳其作为一个重要的非法海洛因来源国，通过基金资助的罂粟草项目的实施，最终根除了土耳其鸦片进入非法市场。而且，随着基金项目的拓展，不仅金三角、阿富汗、巴基斯坦，甚至拉美地区的麻醉品根除也逐步地被纳入到了基金资助范围。从这个意义上来讲，美国应该说是基金设立的最大受益国之一。戴维•比利•泰勒甚至指出，基金成为推行美国立法的“又一工具”。
同时我们必须看到，基金的设立和项目的实施是国际禁毒体系的重要组成部分，它们事实上为国际禁毒公约的推行提供了部分实实在在的物质保障，特别是对于麻醉品生产国来说，它们不仅是发展中国家，而且多是世界上最为贫穷落后的国家和地区，它们本身没有能力解决毒品问题，在很大程度上种植罂粟或古柯或大麻又是他们生活的主要经济来源，因此，通过禁毒基金来帮助他们完成生活方式和经济生产方式转型至关重要。时至今日，这种需求依然必不可少，甚至更为迫切，问题解决的好坏不仅关系到种植农的生活，而且关系到地区的安定及至全球的和平与安全。
延伸阅读
《科学与政治之间：美国医学会与毒品管制的源起(1847-1973)》
作者者：张勇安
出版社：上海人民出版社
出版年：2016年07月
编辑 | 胡冬敏
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马斯托禁毒政策研究中心
主编：张勇安
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