律师文章 | “一带一路”新加坡篇——新加坡自贸港的发展历程及借鉴意义
当严重的资源匮乏和优越的地理位置同时叠加在新加坡身上，促使其成为以自贸港立国的国家。 一方面，新加坡的资源十分匮乏，土地面积狭小，粮食、淡水等基本生存物资都严重依赖进口；而另一方面，新加坡位于连接太平洋与印度洋的国际水道——马六甲海峡，是欧洲、非洲向东航行到东南亚、东亚各港口及大洋洲最短航线的必经之路，海上航运十分繁忙。这一增一减两个因素在促使新加坡发展开放型、外放型经济方面发挥了异曲同工的作用。
一
新加坡自贸港建设现状
新加坡目前有8个自由贸易园区、30多个可享受关税减免的工业园区和70余座保税仓库，所以说它是一个有限自贸港。 自由贸易政策是新加坡国际贸易战略的核心，几乎所有的货物都可以零关税进入新加坡。当前新加坡的关税税率从0-4%不等，且应税的商品项目仅有酒类、烟草制品、汽车和石油产品，消费税税率为7%，依据货物价值计算。
（一）自由贸易区：承担“转口贸易”业务
新加坡自由贸易园区主要承担以“转口贸易”为主的业务，即相当于一个国际货物转运的枢纽站，进入新加坡国内的货物大部分不会销往国内市场，而是再次转运至其它国家。在自贸区内基本上没有制造业，进入新加坡自贸区的货物不能进行深加工，仅能够在不改变性质的前提下进行重新包装、分装和拆箱等。在新加坡发达的空运、海运和陆运交通运输网络保障下，货物能够在国际间迅速流通。
（二）其他工业区和保税区：提供深加工和仓储服务
如果新加坡仅承担“转口贸易”的角色，尚不能称其为“自贸港”。新加坡在港口或周边区域划分出一部分区域作为工业区，对特定产品进行简单或深加工活动，截至目前，新加坡已有近10个出口加工区和35个工业园区。 工业园区设立的主要目的是吸引外资到区内进行加工制造等投资行为，以此促进国内经济增长、解决劳动力就业问题。此外，新加坡还有70余座保税仓库，货物可以从自由贸易园区转运到保税仓库进行储存，对这些货物并不征收消费税，只有在离开保税仓库进入国内市场时，才征收消费税。新加坡还有一种特许仓库区，用于存储征税货物，如：烟酒、汽车和石油产品等，这类仓库在征得海关授权的情况下建立。工业区和保税区都是自贸区的延伸，为跨国公司和物流运营商提供便利。
新加坡园区概览, 资料来源: 商务部对外投资合作国别(地区)指南新加坡(2019年版)
二
新加坡自贸港发展历程
(一) 发展历程概览
新加坡自贸港建设大体上经历了三个阶段：1959年到1970年向有限自贸港过渡的转型期；1970年到1990年是制造业与服务业并举的发展期；从1990年至今为多功能自贸港的繁荣期。 也有学者认为新加坡自贸港建设经历了四个阶段：劳动密集型产业主导阶段、技能密集型产业主导阶段、资本密集型产业主导阶段和知识密集型主导阶段。 然而，无论从理论上看经历了几个阶段，都体现了新加坡自由贸易政策调整的灵活与睿智。
1.劳动密集型产业主导下向有限自贸港过渡的转型期
1959年自治后，为了解决建国初期资源匮乏、失业率居高不下的难题，新加坡政府推行“进口替代”政策保护本国工业，同时顺应了以美国为主的发达国家转移低端制造业的需求。1961年，新加坡政府建立了第一个工业园区——裕廊工业园区，这是新加坡迈向大型工业化的关键步伐。1965年脱离马来西亚联邦后，新加坡开始调整以“进口替代”为目标的内向型产业政策，通过加大基础设施建设和优惠税制，大力吸引外国资本和跨国企业，实行以出口为导向的外向型产业化道路。也正是在这一时期，1966年新加坡颁布了《自由贸易区条例》，1967年颁布《经济拓展奖励（豁免所得税）法案》鼓励出口工业，并于1969年在裕廊港码头设立了第一个自由贸易区。
2. 技能密集型产业主导下制造业与服务业并举的发展期
从制造业来看，1980年代开始周边发展中国家更低廉劳动力市场逐渐放开，新加坡在国际贸易中从事劳动密集型产业的比较优势逐步消失，并由此开始调整政策，重点发展高新技术产业。新加坡政府逐步取消了对劳动力密集型产业的扶持政策，开始通过财政补贴等各种产业扶持政策，大力引进技能密集型产业，如：制药行业、计算机行业、电子设备及机械制造行业等。此外，新加坡政府积极推动现代服务业等发展和输出，在依托港口的自由贸易方面，除了保留一些基本的激励政策外，还制定了针对不同产业部门的具体优惠便利政策，促进服务业各产业的繁荣。
3. 资本和知识密集型产业主导下多功能自贸港的繁荣期
1990年，新加坡港口集装箱吞吐量跃居世界第一位，时至今日仍在全球集装箱港口排名中名列前茅，2020年集装箱吞吐量仅次于上海港。 全球超过90%的货物可以自由进出新加坡而不需要缴纳关税。在这一时期，新加坡转而支持资本密集型和知识密集型产业，具有代表性的是石化工业和电子制造工业。在“需求未到，基础设施先行”政策的指导下，裕廊岛连通了南部的7个岛屿用以扩建产业园，吸引世界知名的石油化工企业纷纷到新加坡建厂，裕廊岛逐渐发展成为形成完整产业链的石油化学品生产基地。此外，科技在新加坡国家发展战略中的地位逐渐上升。目前，新加坡是世界上最大的电脑磁盘驱动生产国和第五大半导体生产国。此外，新加坡还是软件业的“总部经济”所在地，吸引了全球80%的顶尖软件和服务公司。
（二）具体事件
本文分别选取了在新加坡自贸港建设过程中具有代表性的实例，对新加坡的发展历程进行深度分析。
1. 裕廊工业园区的建立
1961年，新加坡成立了经济发展局(Economic Development Board, 简称EDG)并在经济发展局的主导下，于同年建立了新加坡第一个工业园区——裕廊工业区。裕廊工业区，位于新加坡西南部的海滨地带，在建设前为荒芜之地，大部分地貌是沼泽和丘陵。具体而言，裕廊工业区的建设与发展具有下列几个特点：
其一，港口、产业和城市相结合的发展道路。裕廊工业区依托于裕廊港，该港口位于新加坡岛西部、裕廊工业区南岸，是亚洲最大的散装货运港。港口直接带动了园区产业的发展，同时裕廊工业区内各产业的兴建也直接带动裕廊港发展壮大，此外，园区内沿裕廊河两岸规划了住宅区和各类生活设施，和园区内的港口、产业同步发展，使裕廊工业区成为生产与生活的综合体；
其二，政府主导的运营模式，1968年新加坡政府专门成立了裕廊工业管理局统一负责裕廊工业区的规划、建设和管理工作。裕廊管理局自主权相当大，有权直接批准项目、城市规划和园区规划，还能发放居民暂住证、商业许可证等。裕廊工业管理局后更名为裕廊集团（JTC Corporation, 简称JTC），JTC是企业与政府的结合，是自负盈亏的“政联公司”，但又是政府投资和规划的法定机构，其本质上是一个房地产开发商，但同时负责园区内的各项公共服务承担着政府职能。值得注意的是，JTC在新加坡开发了45个各类主题的工业园区，并在全球116个城市扩展了750个项目，总面积近12万方公里，相当于再造了171个新加坡，被誉为亚洲“工业园区孵化器”，这也是著名的“裕廊模式”；
其三，在全球范围内集中招商引资，经济发展局统一负责裕廊港的招商引资工作，为此打造了一支招商精英团队，在世界各地设立为招商服务的分支机构，并根据本国经济发展的实际需求选择客户。 自20世纪60年代起，陆续引进跨国公司建厂，如壳牌、美孚等跨国公司；荷兰飞利浦公司；日本石川岛播磨重工业公司、美国列明仕顿公司等世界著名造船厂商。目前，新加坡已成为世界第三大炼油中心、东南亚最大修造船中心以及拥有世界第二大海上石油平台生产圈，由此可见裕廊工业区招商引资策略的成功。而这些跨国公司之所以愿意在裕廊工业区建厂，甚至将总部牵至新加坡，很大程度上取决于裕廊工业区在各个时期推行的优惠政策，包括为这些企业提供的税费减免、差异化的设施和厂房、科研基础设施建设等。
2. 新加坡自贸区法律制度的构建
(1) 基本框架
1965年颁布的《自由贸易区法》是新加坡自贸区法律制度中的核心法律，对新加坡自贸区建设运营进行了较为完善的制度安排，具体包括管理模式、优惠制度、监管创新等内容。其中，优惠制度又包含减免税收、自由投资、便利贸易、自助通关、劳工保护、土地利用等内容，多年来，新加坡自贸区在《自由贸易区法》的制度框架下依法有序运营。 另外，1969年，新加坡政府制定出台了《自由贸易区条例》，以保证《自由贸易区法》的全面准确适用，该条例共有七个章节，分别对自贸区安全保卫工作、行政机关设施维护、非法建筑物类型划分、不可转移应税货物种类、自贸区运营记录保存、自然人出入等事项进行了具体规定。
新加坡政府除严格按照《自由贸易区法》和《自由贸易区条例》对自贸区依法管制外，不再对区内市场主体经营活动进行过度行政干预。 自贸区采取双层级的政府管理模式，主要由中央政府与自贸区“一线”管理机构分别依据《自由贸易区法》与《自由贸易区条例》对本国自贸区进行管理。不同于我国自由贸易试验区法律法规分散于多部法典当中，新加坡主要依据《自由贸易区法》及《自由贸易区条例》对本国自贸区实行统一管理。当然，仍有《公司法》《海关法》《劳动就业法》《商品及税收服务法》等相关规范性文件对市场主体进行监督管理，依法追究相关行为人法律责任。这种相对统一的立法模式节省了立法资源，并规避了不同位阶的法律规范冲突的可能，这也得益于新加坡国土面积有限、自贸区数量较少的基本国情。
(2) 主要内容
首先，新加坡《自由贸易区法》共分为七章二十四项条款。第一章是序言，共包括六项条款，对本法使用的名词概念、设立自贸区和设置行政机构的措施办法、自贸区咨询委员会的组成和人员任命等作出规定。第二章是本法最核心的部分，对自贸区中允许开展经营的活动进行了规定，共有六项条款，具体规定了关税的计算方法、可在自贸区内交易和处置的货物等事项。第三章对自贸区行政机关职能进行了规定，具体包括由行政机关提供管理区内设施、行政机关可基于维护公共利益、健康安全的原因禁止区内从事特定商事经营活动等条款。第四章是其他事项的规定，共有四项条款，对区内人员流动、工作人员的身份与待遇等作出了规定。第五章至第七章则对区内违法行为及其相应处罚程序进行了规定。
其次，新加坡《自由贸易区条例》对《自由贸易区法》的部分内容进行了细化，主要目的是保障《自由贸易区法》在现实中的实施应用。该条例共包含七项条款，规定了如下内容：其一，对区内安保问题进行了规定，要求行政机关设置物理围墙，并要求全天候不间断封关监控以保证未获批准的人员与货物禁止进入或擅自离开自贸区；其二，对行政机关保障自贸区正常运营而应提供的设施进行了补充说明；其三，对区内非法建筑物的类型进行了区分认定，规定在未经自贸区主任书面认可前提下建造的周长少于六米的建筑物将被视为非法建筑物；其四，区内应税货物不可被随意转移；其五，自贸区内任何人在从事《自由贸易区法》第六条所规定的制造、组装、混合业务时，应保存与之相关的完整商业活动记录；其六，任何人在未经自贸区主任批准的前提下，不得随意进入或离开自贸区。
《自由贸易区法》和《自由贸易区条例》共同构成新加坡自贸区法律制度的主体框架。
3. 高效物流体系的建立
港口网PortNet、贸易网TradeNet和码头作业系统构筑新加坡国际航运中心信息平台。其中，1984年开始推出的港口网PortNet连接相关卡车运输业和货主集装箱中转站、船舶公司或其代理行、政府职能部门等，使港口用户获得集装箱实时跟踪、起重机布置、指定泊位、预订舱位、货物在港所处的状态、舱位安排、船只进出港等信息。为减少客户提交单据后的等待时间，每天24小时服务。1986年建设的贸易网TradeNet，为世界上首次用于贸易文件综合处理的全国性EDI网络。EDI技术是数据处理、结算通关、国际贸易等的最佳通道。TradeNet连接着新加坡税务、海关等35个政府部门，形成为企业服务的单一窗口，是新加坡具备自由港最佳国际竞争力、监管高效化、贸易便利化的集中表现。
新加坡物流从货物跟踪、通关、运输等各方面效率都比较高，新加坡物流的核心竞争力是高效。码头作业系统是管理、规划和整合货柜码头所有的货柜作业，借助全程自动化无纸作业，集装箱通过港区大门通道仅需25秒。一艘3000个标箱的货船，周转仅需6小时。
三
新加坡自贸港发展历程
（一）探索政府主导、政企协同的管理模式
新加坡的经验表明，当市场开放到一定程度时，要适当减少行政干预，将政府职能部门进行企业改制，发挥市场对资源的有效配置作用，顺应市场化潮流，抓住经济发展机遇。
新加坡政府引入了PPP模式。PPP模式是指公共部门和私营部门为提供服务达成长期伙伴关系。在这一模式下，私营部门可以拥有更多创新空间提升服务效率，政府也可以通过对私营部门专业技能的利用提升公共服务的质量。新加坡政府将PPP项目的目标定位为公共部门将通过其寻找最为经济的方式为社会提供服务质量和响应速度都得到保障的公共服务，而不是将其简单地视为一种对基础设施建设或公共服务项目进行社会融资的途径，并于2004年出版了《PPP手册》形成了系统的管理理论和实务。
此外，采取政府主导、企业化运营的国家资本主义经济模式。新加坡政府在对工业园区的管理运营商走过了政府主导到行政管理与运营管理分权的发展道路。以裕廊工业园区的发展为例：在裕廊工业区及其他工业区的开发建设过程中，政府起到了绝对性的主导作用，自上而下地主导规划的方向，并借助企业化的运作强有力推动工业园区的发展。新加坡对政府和市场力量的运用体现为如下几个特点：第一，初期开发资金主要由政府通过贷款或补贴的形式提供；第二，政府通过公共部门完成土地等资源的有效配置；第三，促使裕廊管理局不断创新，使其行为不断市场化和企业化。
与裕廊管理局的自主权相比，我国自贸区管理事权仍集中于所在地政府，自贸区管委会的权限较为有限。 海南建设自贸区（港）可以探索新型管理模式，即适时推动政企分开，由自由贸易区管委会负责区内的具体行政管理，而自由贸易区的经济管理由专门的开发公司负责，从事区内的开发建设和经营管理工作，同时授权其行使部分行政职能，并在未来自贸港发展渐入成熟时，逐步过渡到企业主导型的管理模式。
(二) 自贸区（港）建设要“立法”、“基建”先行
“凡事预则立，不预则废”，从新加坡经验来看，完善的法律制度和基础设施建设是自贸港建设的两辆马车。新加坡一直秉持着“先立法，后设区”、“需求未到，基础设施先行”的方针开展自贸区和各工业园区的建设和管理工作。
首先，在立法层面，新加坡从国家层面统一规定自贸区法律制度，这符合新加坡国土面积小、自贸区数量较少的基本情况，其自贸区无论是建立还是运营，均可在一个较为完善的法制框架下规范有序进行，《自由贸易区法》和《自由贸易区条例》构成国家层面立法的重要组成部分。其次，持续投资于基础设施建设使新加坡保持竞争力，近十年来，新加坡开始剥离转移资本技术密集和劳动密集型产业，转向以信息业为中心的知识密集型产业，为此，裕廊工业区兴建发电量占全国一半以上的裕廊电厂、裕廊码头、标准厂房、现代化公路网，修建了集生活、学习、工作、娱乐、休闲为一体的知识城（如纬一科技城等）。
2021年6月10日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国海南自由贸易港法》，对贸易自由便利、投资自由便利、财政税收制度、生态环境保护、产业发展与人才支撑、综合措施等方面作出指导性规定，并明确要“分步骤、分阶段”建立自由贸易港政策和制度体系。海南自贸港法确定了自贸港法律体系的“四梁八柱”，为自贸港建设提供“基本法”和“框架法”。 由此可见，我国建设海南自贸港基本遵循了“立法”先行的基本策略。有学者认为应当制定全国统一的《自由贸易区试验法》，以法律形式进一步明确自由贸易试验区的国家战略地位，也有利于各自由贸易试验区之间的开放合作与协同发展。 此外，2020年6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，方案指出，要依托三亚深海科技城，布局建设重大科技基础设施和平台，培育深海深空产品。 从新加坡经验可以看出这一举措的先见。
(三) 新加坡“人才立国”之道的启示意义
新加坡对教育的投资力度，仅次于国防，是世界上最重视国民教育的国家之一。同时，新加坡自贸港快速发展的原因之一在于它拥有一批受过各种专门培训的劳动者队伍和具有较高素质的管理人才。
新加坡的人才培养和引进做法有如下几点可资借鉴：第一，充分开发本国人才资源，相比我国现行的大众化教育模式，新加坡奉行精英教育模式，贯彻因材施教，实施分流教育，从小学、中学到大学，层层分流，不断发掘和筛选顶尖人才，同时，为满足社会经济发展对专业技术工人的需求为基础较为薄弱的学生提供职业技能培训；第二，全面提升国民教育，由国家承担主要教育经费，在教育各阶段都设有政府基金，引导学生积极求学，此外，新加坡建立了一套“从上学到退休”的终身教育体系，在各级学校、企业、民众联络所提供各类职业培训；第三，通过优惠政策和各种渠道招揽海外人才，在政策方面，为外来人才提供丰厚薪酬，提供家庭随居政策，实行税收优惠，新加坡还专门建立招揽海外人才的机构，并通过奖学金在国际人才市场竞争中实现早期“收割”，在留学生入学前签署协议，承诺毕业后为新加坡服务5—6年。
习近平总书记在“4·13”重要讲话中指出：“事业因人才而兴，人才因事业而聚”“海南全面深化改革开放是国家的重大战略，必须举全国之力、聚四方之才”。对标发达国家和地区、特别是新加坡等成熟自贸港的具体实践，海南自贸港的最大短板是人才资源短缺，“引才难，留才难”等突出问题还没有根本扭转、 改变这种现状的关键在于：第一，利用各种优惠政策和渠道引进人才，为外籍人才提供更宽松的居留机制，通过与国外商协会、高校及科研院所合作，以及通过博鳌论坛、世界顶尖科学家论坛等平台，加大人才引进宣传力度；第二，促进教育朝国际化和高质量方向发展，海南自贸港建设需要大量国际化人才，尤其是掌握多种语言的人才，还可以借鉴新加坡经验探索终身教育模式；第三，要提升城市人才争夺的“软实力”，政府各职能部门要形成合力，简化优化办事程序，同时要打造适合国际人才居住的社区，切实满足多元化群体居住、休闲、购物、医疗等各方面的需求，并推动人才发展与产业发展深度融合，依托产业聚集人才。
律师简介
陈礼旺
陈礼旺博士，司法部“全国涉外律师人才库”成员；中华全国律师协会“全国涉外律师领军人才库”成员；上市公司法律顾问；京师武汉律所一带一路法律事务部主任；“进攻型”企业法务创立人。
自1997年从事律师业务至今，以处理疑难案件见长。办案认真，效果优异，代理或参与处理数百起诉讼业务，包括争议金额过亿元的案件，多次在对抗行业巨头企业中获得胜诉，承担了一些重大的非诉讼法律业务，担任包括上市公司在内的多家企业常年法律顾问。擅长方向：诉讼、商事仲裁、公司控制权、投融资、并购重组、企业法律风险控制、国际投融资及财富管理等领域法律业务。
作者：陈礼旺、查汉辉
编辑：刘菲儿
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