作者：姚荣伟 华略智库理事长、首席研究员
来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
2023年新春伊始，上海市委市政府就召开全市优化营商环境建设大会，全面推出了《上海市加强集成创新持续优化营商环境行动方案》即营商环境6.0版。上期，《对标世行宜商评价体系，上海宜商环境“变”在哪里？（上）》一文中，华略智库姚荣伟理事长就营商环境6.0版深刻的工作背景、鲜明的创新特点做了系统解读，本期，我们接着来看姚理事长对下一步推进上海营商环境建设提出的智库建议。全文5430字，阅读约14分钟从全国前期各地实践看，优化营商环境主要体现在“提效”和“让利”两大领域，前者是通过减少对市场主体的干预而提高企业经营效率，后者则更多是通过差别化政策为市场主体减负增利。经过这些年持续发力，“提效”“让利”也逐步逼近了“天花板”，极简审批、税收减免也基本到了极点。从上海实践来看，长期以来不但强调“提效”“让利”，也更加注重高水平制度型开放。在此基础上，建议下一步重点深化五个领域的改革创新，努力将上海打造成为全球营商环境最优城市之一。
上海优化营商环境6.0版行动方案，是对世行宜商环境评价体系（BEE）的初步对标改革。今年按照国务院决策部署，上海还将提前启动新一轮对标改革。从整个世行BEE评价体系看，新一轮对标改革任务非常艰巨。一是测评范围要扩展。355项测评点中145项为法律指标，210项为实证指标；260项为新内容，95项沿用内容，新增内容超过73%；283项有工作基础，74项没有工作基础。二是测评方法要更新。评价维度、数据采集、标准指南都要调整完善，同时还涉及诸多敏感领域，如反腐、工会、网络自由、国有企业等。三是测评指标要平衡。目前市场准入、市政公用基础设施报装、纳税、解决商业纠纷、办理破产等指标对标改革比较谨慎乐观，获取经营场所、劳动就业、获取金融服务、跨境贸易、促进市场竞争等指标对标改革压力明显较大。建议上海针对新一轮对标改革要求，调整现有营商环境评价指标、梳理新一轮对标改革重点领域，提出深度改革举措，力争在BEE评价中走在最前列。根据世行发布的历年DB报告，2008-2020年间新西兰（开办企业）、香港特区（办理施工许可）、阿联酋（获得电力）、卡塔尔（登记财产）、新西兰、文莱、阿塞拜疆（获得信贷）、肯尼亚（保护少数投资者）、巴林（纳税）、跨境贸易（欧盟）、新加坡（执行合同）、芬兰（办理破产）的经验做法值得借鉴。其中，新加坡、香港特区、阿联酋（迪拜）整体得分分别为86.2分、85.3分、80.9分，排名分别为第2、作为连续多年排名第一的新西兰，从指标排名情况看，新西兰“开办企业”和“获得信贷”两个指标获得满分，“登记财产”总分达到90分以上，排名全球第二。尤其是“开办企业”指标连续8年排名第一，所需程序只有1个，是全球“开办企业”最快捷的地方。
（在新西兰，注册公司可直接通过公司办公室这一政府机构的网站在线完成，企业主无需特意前往政府部门办理业务，线上申请所需流程和手续不仅简单而且易操作，完成企业开办的整个过程只需要几个小时）。
新西兰在“获得信贷”领域也位列榜首，世界经济论坛曾将新西兰金融市场列为全球运转最健康的金融市场之一，在保护信贷双方利益领域排名全球第一。其监管部门不仅收集负面信用信息，还会收集正面信用信息，从而能对企业信用进行更加全面的描述，拥有较优正面信用记录的企业申请信贷会更方便。在“登记财产”方面，费用极低，87%的交易可实现实时在线自动登记。作为连续多年排名第二的新加坡，“执行合同”“保护少数投资者”“开办企业”“办理建筑许可”等指标排名靠前，在“纳税”指标上表现良好。其中，“执行合同”指标得分84.5，排名全球第一；新加坡法律制度非常完善，建立了高科技法庭，仲裁程序快捷灵活，并培养了一大批具有高级司法技能的优秀人才；“保护少数投资者”以86分位居第三，“开办企业”以98.2高分位列全球第四，都是因为新加坡政府本着“亲商”理念，在投资者保护方面有许多措施，如将主动退市赞成票比例定为75%，为企业股权融资铺路；在新加坡注册公司，只需登录新加坡会计与企业管制局（ACRA）按要求注册即可，时间最短可达10几分钟。建议上海继续对标营商环境最优经济体，在关键领域指标进行对标找差距、找原因，形成打造全球最优营商环境的总体方案和路线蓝图。加强与CPTPP、DEPA等高标准国际经贸规则对接，做好高水平开放压力测试，是中央和上海市委市政府作出的重要部署。建议上海依托临港新片区等载体，重点抓好两个方面的压力测试。缩短服务业市场准入负面清单长度，落实准入后国民待遇。我国2020年全国版负面清单共有33项，包括农业4项、二产6项、服务业23项。对标CPTPP相关规定，我国负面清单在法律、医疗、互联网信息服务、文化等领域市场开放程度仍有差距。实行跨境服务贸易负面清单管理制度，目前我国推出了跨境服务贸易负面清单，但与CPTPP以及其他自由贸易港相比，现有70项负面清单仍有较大的缩减空间。如CPTPP中，新加坡跨境服务贸易负面清单为29项；香港-澳大利亚自贸协定中，香港跨境服务贸负面清单为21项。建议上海按照打造世界最高水平开放形态要求，争取试点制定与CPTPP服务贸易开放水平基本相近的投资与跨境服务贸易一体化负面清单。建议抓住新冠疫情冲击下国内医疗健康消费回流及全社会日益增加的医疗健康需求等契机，率先引进欧美日医疗药品管理标准（如对已在日本、美国和欧盟通过标准评估的药品与医疗器械，可在浦东新区自动获得认证），使上海居民不出国门就可以享受国际化的医疗健康服务。同时，以制造业服务化为重点推进生产性服务业领域的规则、规制、管理、标准等对接。对制造服务、建筑服务等具备优势的服务业领域，协同我国和发达国家签订认可经营商计划，实现管理标准的互认，并积极参与国际经贸规则重构；对金融、法律、会计等商务服务业，在强化国家安全审查基础上，推动与主要贸易国家间的规则、规制、管理、标准对接；对研发服务业，建立完善国际职业资格认可清单，最大限度吸引全球优质创新人才。CPTPP、DEPA等高标准国际贸易协定都特别强调竞争中性、公平竞争。如CPTPP第十六章“竞争”有9款，鼓励通过竞争提高经济效率和消费者福利，制定有效、透明的竞争政策；第十七章“国有企业”有15款，目的是确保国有企业的经营基于商业考虑，并且国有企业应该与其他企业一视同仁。我国申请加入CPTPP后，强化公平竞争、深化竞争政策的调整和改革是各方普遍关注的重点之一。2022年中央发布《建立全国统一大市场的意见》，更是高度重视公平竞争问题。在30条内容中有20多次提到公平竞争。为此，建议上海将确立公平竞争环境、加大压力测试作为优化营商环境的主攻方向之一。一是全面梳理本地区的竞争政策，全面清理影响公平竞争的产业政策，逐步减少产业补贴与扶持项目；全面实施普惠化、功能性的产业政策，采用普惠性减税、政府采购、消费者补贴等手段，维护市场公平竞争。二是强化服务业等重点领域的公平竞争审查。加强对内外资企业在准入条件、政策待遇、资源要素获取、产权保护等重点环节的公平竞争审查；把消除竞争性国有企业与非公经济的政策待遇不平等作为建立公平竞争审查机制的重大举措。三是探索建立相对独立的国际仲裁中心、国际商业法庭和国际调解中心，加强对竞争政策的独立审查、调解和审判，全力维护公平竞争的良好环境。近年国务院《政府工作报告》明确提出，要“按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。”这与CPTPP强调的竞争中性是一致的。为进一步增强国际社会对我国竞争政策的预期，要进一步明确竞争中性的原则，并加快实现国有企业改革的重大突破。建议在国家指导下，在上海营商环境条例中增加竞争中性的相关条款；在国有企业改革上，按照“管资本”的要求，加快推进国有企业的分类改革，减少直至取消“非商业援助”。必要时，探索设立上海民营经济发展局、中小微企业政策银行，优化民营企业发展环境。做优做好营商环境，最主要的目的是提高企业主体的存活率和成功率，培养一大批专精特新企业、独角兽准独角兽企业和上市企业，集聚一大批青年人才、技能人才和高峰人才。而在新兴领域小微企业成长之初，如何实施包容审慎监管、包容人才落地发展，是一个地区风口型企业产生核爆的重要前提。上海优化营商环境6.0版行动方案提出，要鼓励探索消费新业态的包容审慎监管。在此基础上，建议上海借鉴深圳、杭州、合肥等地做法，为中小微企业顺利存活和快速成长提供宽松包容的肥沃土壤。如实行“容缺登记”机制，凡不涉及前置许可的新兴产业企业办理商事登记、行政审批的，在申请人提交的申请材料基本符合登记要求、部分申请材料需要完善和补充时，经申请人书面承诺补齐申请材料，登记机关予以先行受理。放宽企业名称和经营范围登记限制，鼓励新兴企业将体现新技术、新业态、新模式、新产业特点和规律的创新字词作为企业名称的行业表述用语。支持企业以多元化方式出资，除国家法律法规规定禁止作为出资的财产外，允许投资人以技术、专利、商标等方式出资设立登记新兴产业企业。放宽新兴企业登记地限制，在浦东试点一批新兴产业集中登记地，允许新兴产业企业集中登记和一址多照，便利创新创业。建立新兴产业分类监管制度，根据不同新兴产业的特点和风险等级程度，分别制定不同类型的监管措施，在监管内容、方式和频次上明确区分等级，提升分类监管精准化水平。实行“包容期”管理，给予新兴产业企业一至两年的成长“包容期”，试行柔性监管方式，积极引导和督促企业守法诚信经营，并降低“包容期”内企业检查频次，除投诉举报等情况外，原则上不进入企业检查。合理适用信用约束机制，在“包容期”内，审慎运用对新兴产业企业的信用约束，加快建立信用修复机制，强化信用激励，有序探索社会第三方信用评价机构对新兴产业企业开展信用评价，并对诚实守信者实行优先办理、简化程序等绿色通道支持激励政策。构建“容错”管理机制，对新兴企业实行“容错”管理，对违法行为轻微并及时改正、没有造成危害后果的，不予行政处罚；对有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。合理实施处罚裁量，按照有关行政处罚裁量权适用规定，对符合法定从轻、减轻处罚情形的，依法从轻、减轻处罚。建议借鉴杭州、深圳等地经验，进一步加强人才政策的包容性，如在积极支持上述高层次人才落地上海的同时，对普通人才也要给予基本的重视，不仅对当下上海高校应届生在沪就业给予上海户籍，也要给予往年毕业的上海高校历届生给予上海户籍，消除户籍政策不公平政策壁垒，鼓励全国优秀青年人才到上海创新创业，从普通人才跃升为四类人才，将上海打造成为全国对青年人才最友好的城市。为每一位人才提供类似杭州的“一码通”定制服务，努力实现人才办事“一站入口”、双创“一帮到底”、生活“一码畅享”、服务“一呼百应”。特别加大青年人才公寓、蓝领技能人才住房建设力度，可硬性规定人才租赁住房面积占新区每年新增住宅面积的比重不能低于一定比例。或在国家级高新区、临港新片区等地实施职住平衡试点，当地区域内新建商品住宅项目登记摇号销售时，必须提供不低于总房源30%比例的房源用于该区职住平衡试点工作。优化营商环境6.0版行动方案出台后，首先面临的问题是如何分工落实、充分见效。从以往的经验看，营商环境方案或政策颁布实施后，总是不同程度的存在协同联动性不足、政策落地效果打折等问题。建议上海在坚持设立营商环境体验官、强化监督评估等基础上，重点做好两项工作，打通政策落地“最后一公里”。除了推动各区镇、各部门、各单位开展形式多样的政策宣传解读，建立政策发布、解读、宣传三同步机制。建议加强创新试点探索和配套政策制定，建立一个改革事项对应一个工作方案、一套操作规范、一批应用场景、一套评估体系的“四个一”工作机制，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。探索按照市场化、企业化、专业化运作的方式，采取政府雇员制、市场化招募和绩效考核的机制，设立“C位+”企业服务制度。如设立首席体验专员，统筹对营商环境方案和改革开放试点实效进行定期督查、实际体验、收集反映、协调解决；设立首席政策专员，统筹上海各项企业扶持政策的宣传解读、送货上门、接受咨询、改进政策等工作；设立首席人才专员，统筹推进上海各项人才工作的运营，联合市场化猎头模式进行高层次人才招募、服务；同时，还可以考虑设立首席数字专员、首席商务专员、首席法务专员、首席科学家等类似职位，设立办公室和专业服务力量，长期跟踪、服务、改进所负责的专题工作。如依托上海大数据中心或城市智慧治理平台，积极汇聚企业基础数据，建立涉企数据库，打造“一企一档”，构建“企业之树”。通过企业基础数据和企业信用数据等多维度数据形成企业精准画像，赋能政务服务、市场监管、企业服务、政策精准匹配和楼宇管理等领域，助力政策制定、推动政企交流，不断推动各类政策“免申即享”。在此基础上，探索利用最新人工智能技术，如元宇宙+政务服务、ChatGPT+政务服务，通过人脸识别、远程直达、智能对话、智能审核、智能生成等方式，为企业和办事人员提供数字化应用场景，解决窗口一线人员短期专业提升难等问题，全面提高政府服务工作效能，推动各项改革举措落地实施。